透視地方交易場所亂象：有無解決辦法？

“批文”是關鍵

　　[1] 為什么需要審批

　　地方交易場所，特別是商品現貨交易場所，為什么需要審批，這是個值得深究的問題。

　　“38號”文指出：交易場所是為所有市場參與者提供平等、透明交易機會，進行有序交易的平臺，具有較強的社會性和公開性，需要依法規范管理，確保安全運行。其中，證券和期貨交易更是具有特殊的金融屬性和風險屬性，直接關系到經濟金融安全和社會穩定，必須在經批準的特定交易場所，遵循嚴格的管理制度規范運行。文件還指出：為規范交易場所名稱，凡使用“交易所”字樣的交易場所，除經國務院或國務院金融管理部門批準的外，必須報省級人民政府批準；省級人民政府批準前，應征求聯席會議意見。未按上述規定批準設立或違反上述規定名稱中使用“交易所”字樣的交易場所，工商部門不得為其辦理工商登記。

　　“37號”文進一步指出：各省級人民政府應按照“總量控制、合理布局、審慎審批”的原則，統籌規劃各類交易場所的數量規模和區域分布，制定交易場所品種結構規劃和審查標準，審慎批準設立交易場所，使交易場所的設立與監管能力及實體經濟發展水平相協調。名稱中未使用“交易所”字樣的各類交易場所的監管辦法，由各省級人民政府制定。

　　這是截至目前國家層面僅有的關于地方性交易場所審批的規定。“38號”文同時規定：自決定下發之日起，除依法設立的證券交易所或國務院批準的從事金融產品交易的交易場所外，任何交易場所均不得將任何權益拆分為均等份額公開發行，不得采取集中競價、做市商等集中交易方式進行交易；不得將權益按照標準化交易單位持續掛牌交易，任何投資者買入后賣出或賣出后買入同一交易品種的時間間隔不得少于5個交易日；除法律、行政法規另有規定除外，權益持有人累計不得超過200人。 除依法經國務院或國務院期貨監管機構批準設立從事期貨交易的交易場所外，任何單位一律不得以集中競價、電子撮合、匿名交易、做市商等集中交易方式進行標準化合約交易（下稱“六個不得”）。

　　但這些規定在實踐中存在一些矛盾的地方。例如，“38號”文指出證券和期貨交易具有特殊的金融屬性和風險屬性，直接關系到經濟金融安全和社會穩定，必須在經批準的特定交易場所，遵循嚴格的管理制度規范運行。那么，省級政府及省級政府相關部門批準設立的地方性商品現貨交易場所，如果不能從事證券和期貨交易業務，為什需要審批呢？審批什么呢？凡使用“交易所”字樣的交易場所，除經國務院或國務院金融管理部門批準的外，必須報省級人民政府批準；省級人民政府批準前，應征求聯席會議意見。未按上述規定批準設立或違反上述規定名稱中使用“交易所”字樣的交易場所，工商部門不得為其辦理工商登記。地方性交易所需要省級人民政府批準，批準前應征求聯席會議意見。那么交易場所與交易中心、交易市場的區別在哪里呢，為什么要對二者的審批做出不同的要求呢，依據何在？

　　例如，某省在對當地一家交易中心的批復文件中，明確指出：“工商、金融等部門要貫徹落實《國務院關于大力發展電子商務加快培育經濟新動力(310328,基金吧)的意見》精神，積極支持我省大宗商品現貨電子交易的發展，不得設立無法律法規依據的前置審批事項。”某省政府的批文中之所以這樣強調，筆者猜測可能的情形是，該交易中心的發起人在申請工商登記時，工商部門要求其提供省金融辦出具的設立批文，而當時該發起人尚未取得省金融辦對其申報的交易中心的批復，最終該省政府對該交易中心進行了批復，并在批復中督促工商、金融部門不得設立無法律法規依據的前置審批事項。從該省出具的批文看，某省政府認為商品交易中心的設立不屬于法律法規規定的前置審批事項。既然這樣，某省政府為什么還要對這家商品交易中心出具同意設立的批文呢？

　　[2]  五花八門的批文

　　按照“38號”文的規定，各地再想設立新的“交易所”基本無望。但“37號”文指出，名稱中未使用“交易所”字樣的各類交易場所的監管辦法，由各省級人民政府制定。在這個條款指引下，在各路市場人士的游說下，部分省市大干快上，在2013—2015年批復了大量交易中心、交易市場，這可能是管理層始料未及的。目前市場存在兩亂：一是審批機構混亂；二是批復形式及批復內容混亂。

　　審批機構混亂

　　目前，各地在審批交易場所時，審批機構并不統一、相當混亂。有的地方是省級人民政府進行審批；有的是省級人民政府辦公廳下發批文；有的是金融辦（局）下發批文；有的是商務廳發文；有的是發改委進行批復；有的是工業和信息化委員會發文；有的是文化廳審批；有的省份這些省級部門都在批設交易場所。更有甚者，有些省份，市、縣一級政府或政府相關部門也在批設交易場所。

　　批復形式及內容混亂

　　在筆者搜集到的各種批復文件中，批復程序、批復形式、批復內容各式各樣。在審批程序上，有的是一道程序，有的是兩道程序。有的直接只批準設立；有先批準設立，再批準投入運營的；有先批準籌建，再批準開業的。

　　批復形式上，有的叫“關于同意組建（設立）XX交易中心（交易市場）的批復”；有的叫“關于同意組建（設立）XX交易中心（交易市場）的通知”；有的叫“關于同意組建（設立）XX交易中心（交易市場）的函”；有的叫“關于同意XX交易中心開業備案的通知”；還有個別省份，省級主管部門出具給交易場所的材料，標題叫“對XX公司的復函”，不知道這種復函算不算是批復。

　　批復內容上也是各說各話。簡單一點的，批復內容大多是同意設立，依法經營；詳細一些的，批復內容一般會涉及公司名稱、組織形式、股權結構、注冊資本、經營范圍、公司治理、高管名單。有的主管部門出具的批復中，會列舉“38號”文規定的“六個不得”。筆者有位朋友當初收到某省政府辦公廳下發的列舉了“六個不得”的設立批復后，不解地問筆者：“既然這些業務都不能做，那我辛辛苦苦折騰一年去拿這個批文干啥？既然這些業務都不能做，批我干什么？”筆者居然無法作答。

　　前面提到某省級主管部門出具給某交易場所的材料，標題叫“對XX公司的復函”，復函的主要內容是：“結合……的規定，經核，具備開展商品現貨電子交易市場的條件，請按有關規定辦理相關手續和依法開展經營活動。”企業拿到這樣的“批文”，居然可以對接銀行接口，開展國家明令禁止的涉嫌非法期貨的貴金屬、原油分散式柜臺交易業務（OTC）、涉嫌非法證券的郵幣卡發售業務甚至涉嫌聚眾賭博的微交易業務。這些五花八門的批文嚴重破壞了政府公文的嚴肅性。

　　[3] 交易場所與交易中心的差別是什么

　　一種觀點認為，交易場所具有一定的金融屬性，所以需要審批。如果地方交易場所在開展業務中，嚴格遵守“38號”文規定的“六個不得”，那么地方交易場所金融屬性表現在什么地方呢？“38號”文要求，商務部要在聯席會議工作機制下，負責對大宗商品中遠期交易市場清理整頓工作的監督、檢查和指導，抓緊制定大宗商品交易市場管理辦法，確保大宗商品中遠期交易市場有序回歸現貨市場。從規定可以看出，地方商品交易場所定位是商品現貨實物交易。商務部、中國人民銀行、中國證券監督管理委員會三部委聯合發布的《商品現貨市場交易特別規定（試行）》（商務部2013年第3號令）規定，商品現貨市場交易對象包括：（一）實物商品；（二）以實物商品為標的的倉單、可轉讓提單等提貨憑證；（三）省級人民政府依法規定的其他交易對象。商品現貨市場交易可以采用下列方式：（一）協議交易；（二）單向競價交易；（三）省級人民政府依法規定的其他交易方式。該規定所稱協議交易，是指買賣雙方以實物商品交收為目的，采用協商等方式達成一致，約定立即交收或者在一定期限內交收的交易方式。該規定所稱單向競價交易，是指一個買方（賣方）向市場提出申請，市場預先公告交易對象，多個賣方（買方）按照規定加價或者減價，在約定交易時間內達成一致并成交的交易方式。

　　從“38號”文、“37號”文、商務部2013年第3號令的規定看，商品現貨交易場所的經營業務是沒有金融屬性的，其能夠開展的業務其實就相當于商品實物（或提取實物的憑證）電商業務。我們熟悉的淘寶、京東、找鋼網、鋼銀電商都可以開展這類業務，這種電商平臺開展商品交易業務是不需要審批的。開展這種實物商品交易業務的平臺，僅僅因為其名稱中含“交易所”或“交易中心”字樣，就需要省級政府審批嗎？ 這樣的審批其目的與意義何在？

　　還有一種觀點認為，類似上面的電商平臺開展的是商品貿易業務，商品現貨交易場所開展的是交易業務。交易與貿易有一定區別。但是，在“38號”文、“37號”文、商務部2013年第3號令規定的框架內，商品現貨交易場所能夠開展的交易業務與淘寶、京東、找鋼網、鋼銀電商等電商平臺的商品貿易已無任何實質差別。

　　也許還有人會說，因為擔心交易場所成立后違規開展非法證券期貨業務，所以需要審批。這種觀點稍作分析也是站不住腳的，如果審批的目的主要是防止其違法違規，那一般的公司設立（其成立后也可能違法違規）為什么不需要省級人民政府審批呢？如果有企業成立后開展非法證券期貨業務，那是證監會打非局及其他有權部門的監管及處罰職責，其設立并不需要審批。

　　如果商品現貨交易場所的業務嚴格限定在相關文件規定的范圍，其設立、業務規則是沒有任何必要進行審批的，這也符合《行政許可法》的要求。根據《行政許可法》第十二條所列事項，通過下列方式能夠予以規范的，可以不設行政許可：（一）公民、法人或者其他組織能夠自主決定的；（二）市場競爭機制能夠有效調節的；（三）行業組織或者中介機構能夠自律管理的；（四）行政機關采用事后監督等其他行政管理方式能夠解決的。如果商品現貨交易場所能夠從事的業務僅僅是《商品現貨市場交易特別規定（試行）》所明確的交易標的和交易方式，是完全不需要設置行政許可的。

　　自國務院《關于清理整頓各類交易所切實防范金融風險的決定》（國發【2011】38號，下稱“38號”文）、《國務院辦公廳關于清理整頓各類交易場所的實施意見》（國辦發【2012】37號，下稱“37號”文）發布以來，全國部分省市開展了一場交易場所批復競賽，個別省份在短短幾年內，批復了幾十家現貨交易場所。兩年過去了，筆者仍然認為文件中的禁止性規定是恰當的，所涉各方應嚴格按照兩個文件開展清理整頓，盡快結束交易場所亂象。在當前推行簡政放權、依法行政的政府治理環境下，筆者對交易場所的審批這一關鍵問題做一簡要分析，以理清交易場所審批的政策依據，探討交易場所審批有無必要。

　　[4]  兩種解決辦法

　　目前，地方交易場所批文成百上千，在清理整頓工作中應該下大力氣解決交易場所亂象的根源問題——批文。以商品現貨交易場所為例，筆者認為可供選擇的解決辦法包括：（一）分類處理。全國范圍內堅持總量控制、合理布局的原則，每個省選擇有產業基礎的確有必要保留的地方性交易場所進行規范，限定參與主體范圍，允許行業內企業及行業從業者、合格投資者參與，保留保證金制度及集中交易機制，由證監會或交易場所所在地省證監局監管。其余沒有產業基礎、違規嚴重的平臺一律關停并轉，并撤銷已經下發的批文。這種處理方式比較考驗各地政府的處置能力，增加證監會（證監局）的監管負擔，費時費力。

　�。ǘ�）一刀切。普通民眾往往會將政府給交易場所的批文視同政府背書，為了杜絕交易場所經營者憑借一紙沒有任何實際意義的批文，違規開展證券、期貨業務，為了與傳統意義上具有金融屬性的證券期貨交易所區分，避免不明真相的客戶上當受騙，應從規范企業名稱著手，開展商品現貨交易業務的地方交易場所，名稱中一律不準使用交易所、交易中心字樣。只有國務院及國務院金融主管部門批準的具有金融屬性交易機構，名稱中才能使用交易所、交易中心字樣。撤銷已經下發的批文并進行公告。這種方式簡單快速、省力省時，但會錯殺少數切實服務實體經濟、交易模式能滿足產業需求的交易場所。

　　建議部際聯席會議各成員單位，特別是國務院法制辦抓緊研究分析交易場所審批的邏輯依據，規范審批行為、糾正審批亂象，不能讓地方政府發放的一紙說不清道不明的批文，成為交易場所上演“最厲害的牌照竟然是沒牌照”鬧劇的通行證和護身符。

　�。ㄒ陨嫌^點僅為個人觀點，不代表本刊立場）